Цель Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" от 8 мая 2010 г. - формирование условий для сокращения затрат бюджетных учреждений и стимулирования их деятельности по привлечению источников небюджетного финансирования.
В соответствии с вносимыми изменениями в статью 120 Гражданского кодекса РФ государственное или муниципальное учреждение будет создаваться в форме бюджетного, автономного или казенного учреждения.
"[Закон] в первую очередь направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при сохранении (либо снижении темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Основные цели [Закона] обусловлены необходимостью решения следующих задач:
- создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг;
- внедрение элементов рыночности в деятельность государственных (муниципальных) учреждений;
- переориентация внимания учреждений с обоснования потребности в бюджетных ресурсах и затем их "освоения" на максимальный учет интересов потребителей услуг;
- ускорение реструктуризации бюджетного сектора и формирование условий для более полной практической реализации подходов, заложенных в федеральном законодательстве об автономных учреждениях;
- активизация развития материальной базы государственных (муниципальных) учреждений за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников финансирования;
- привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;
- создание механизмов для переложения части ответственности за отраслевое развитие на руководителей государственных и муниципальных учреждений;
- обеспечение больших возможностей для ускоренного развития наиболее успешных государственных (муниципальных) учреждений…"
В таблице рассмотрены все типы государственных (муниципальных) учреждений.
| Критерии сравнения | Автономное учреждение | Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав) | Казенное учреждение |
| Финансовое обеспечение | В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя и на содержание имущества | Субсидии: — в соответствии с заданием учредителя; — на содержание имущества; — на иные цели Средства бюджета: — на исполнение публичных денежных обязательств перед физическими лицами; — на осуществление мероприятий в соответствии с нормативно-правовыми актами | На основе бюджетной сметы |
| Приносящая доход деятельность | Доходы поступают в самостоятельное распоряжение | Доходы поступают в самостоятельное распоряжение | Полученные доходы зачисляются в бюджет |
| Открытие счетов | Счета в кредитных организациях | Только в органах Федерального казначейства (финансовых органах) | Только в органах Федерального казначейства (финансовых органах) |
| Распространение действия Закона № 94-ФЗ | Не распространяется | Распространяется в полном объеме | Распространяется в полном объеме |
| Учет | Коммерческий план счетов | Коммерческий план счетов с ведением аналитического учета по укрупненным кодам КОСГУ, а в части средств бюджета — по бюджетному плану счетов | Бюджетный план счетов |
| Отчетность | Государственные (муниципальные) учреждения обязаны обеспечивать публичность и открытость отчетов о своей деятельности (единый сайт в сети Интернет) | ||
(Саакян, Т. Бюджетные учреждения: ожидание реформы [Электронный ресурс] / Татьяна Саакян // Режим доступа: http://bujet.ru/article/70705.php . - Дата обращения: 20.05.2010).
"Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Основной деятельностью бюджетного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы. Осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом. Бюджетное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в установленных сферах, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, предусмотренными его учредительными документами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
Право оперативного управления имуществом в соответствии с Гражданским кодексом РФ…"
(Новое в законодательстве о культуре: автономные, бюджетные, казенные учреждения [Электронный ресурс]. – Загл. с экрана. – Режим доступа: http://gov.cap.ru/hierarhy.asp?page=./299/2899/759080/844817 ).
"Новые бюджетные учреждения будут финансироваться на основе государственного задания в форме субсидии, а заключать крупные сделки смогут только с согласия учредителя (государства или региональной власти, муниципалитета). Бюджетное учреждение не будет иметь права открывать счета вне казначейской системы. Порядок ведения бухгалтерского учета в таких организациях будет устанавливаться Минфином России. Закон также лишает бюджетные учреждения права распоряжения недвижимым или особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением, а также тем имуществом, которое было приобретено за счет средств, выделенных учредителем на покупку такого имущества. Предполагается, что к бюджетным учреждениям будут отнесены медучреждения, школы, музеи, театры и другие государственные (муниципальные) учреждения.
Установлено, что бюджетное учреждение не может быть подвергнуто банкротству, но при накоплении долгов его руководитель может быть уволен.
Установлен срок переходного периода для вступления в силу положений закона - с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г. Предполагается, что в течение переходного периода субъекты РФ будут иметь возможность подготовиться к новым правилам работы, а правительство РФ сможет принять все необходимые решения о перечне бесплатных услуг для населения, которые будут оказывать государственные и муниципальные учреждения. Федеральные органы власти должны не позднее 1 ноября 2010 г. представить в федеральное казначейство перечни подведомственных им бюджетных и казенных учреждений. До 1 января 2011 г. учредители должны составить перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними. До 1 марта 2011 г. учредители должны принять решения об отнесении движимого имущества учреждений к особо ценному. Все необходимые изменения в уставы должны быть приняты до 1 июня 2011 г.
Кроме того, уточнены положения в части возможности оказания бюджетными учреждениями платных услуг сверх установленного госзадания. В частности, установлено, что бюджетные учреждения могут осуществлять работы (оказывать услуги) за плату только сверх установленного госзаказом норматива, что призвано избавить новые бюджетные учреждения от излишней коммерциализации.
Устанавливается обязанность для всех бюджетных учреждений проводить тендеры при любых закупках. Учредителями образовательных учреждений могут быть не только российские некоммерческие организации, общественные объединения и религиозные организации, но и иностранные. Также допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений. Финансовое обеспечение образовательной деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений, а также обеспечение госзаказа осуществляются на основе федеральных и региональных нормативов.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него в оперативном управлении имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества учреждения, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Бюджетные учреждения не вправе совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено законодательством РФ. При этом автономные учреждения могут открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета в территориальных органах федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ…"
(Д. Медведев подписал закон о бюджетных учреждениях [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://top.rbc.ru/politics/08/05/2010/404159.shtml . - Загл. с экрана. – Дата обращения: 19.05.2010).
"Социологи Аналитического центра Юрия Левады (Левада-центра) поинтересовались мнением россиян по поводу [закона].
Как выяснилось, слух о нем по всей Руси великой еще не прошел: о том, что такие нововведения обсуждаются в парламенте, знает меньше половины - 42% граждан. 58% пока пребывают в счастливом неведении. Более осведомленными оказались россияне в возрасте от 40 до 54 лет, с высшим образованием, неплохо обеспеченные, живущие в Москве и других крупных городах. До молодежи, сельских жителей и малообразованных граждан информация еще не дошла…
Считают, что принятие закона очень существенно изменит их жизнь, 43% опрошенных, еще 22% - что повлияет, но не слишком серьезно. Лишь 15% ответили, что такой документ их жизнь "совершенно не изменит". Каждый пятый был в замешательстве и с ответом не спешил. Особенно часто говорили, что закон может иметь для них серьезные последствия, обеспеченные люди старше 40 лет.
Если говорить о стоимости платных медицинских и образовательных услуг, то чем они отличаются от аналогичных, но бесплатных? По мнению 38% россиян, коммерческие услуги просто "легче получить" (читай - обойти общую очередь, не записываться заранее, не обивать пороги). Всего по 17-18% думали, что эти услуги предоставляются в большем объеме и ассортименте или более качественные. Треть россиян знает точно: разница между платными и бесплатными услугами - только в стоимости. А врачи и учителя везде одинаковы, просто одни деньги берут, а другим не повезло.
Разве что чаще других говорили, что платные услуги "более качественные", россияне до 24 лет с высоким уровнем дохода - и, наоборот, не избалованные бюджетным сервисом жители сел. А "комфорт" отмечали люди от 40 до 54, жители Москвы - и опять же обитатели сельской глубинки.
Что же касается нового закона, то перспективы его введения внушают россиянам стойкий пессимизм. 54% сказали, что он лишь приведет к ухудшению качества бесплатных услуг, 29% - что бесплатные услуги останутся такими же, как и были. По мнению четверти жителей России, после подобных реформ качество платных услуг тоже неизбежно упадет. Или (по мнению 45%) не улучшится и останется прежним. Лишь 13% думают, что закон поможет сделать лучше платные услуги и 7% - что бесплатные…"
(Заплати и не знай покоя [Электронный ресурс] // Российская газета. – 2010. – 9 июня. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/06/11/a400332.html . - Дата обращения: 9.06.2010).
Плюсы перевода в статус бюджетных учреждений
"Появляется возможность самим [бюджетным учреждениям] решать, сколько денег направить на оплату труда, на коммунальные расходы, на учебные расходы, а не следовать строго смете, даже если какие-то ее статьи оказались уже неактуальными. Например, перебросить часть материальных расходов на повышение квалификации педагогов, сэкономленные на электроэнергии расходы добавить на ремонт учебных кабинетов. Изменить смету более чем на 5 процентов было практически нереально…
Бюджетные учреждения остаются в казначейской системе исполнения бюджета. И казначейство, несомненно, тоже будет осуществлять контроль за расходованием их средств. И, что особенно важно, ни бюджетные, ни автономные учреждения не могут быть признаны банкротами. Их имущество независимо от статуса остается в государственной или муниципальной собственности. Оно передается учреждениям на праве оперативного управления"…
(Кукол, Е. Школа в трех вариантах [Электронный ресурс] / Е. Кукол // Российская газета. – 2010. – 12 мая. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/05/12/dok-status.html . - Дата обращения: 20.05.2010).
"Главная новация здесь в том, что они [бюджетные учреждения] будут финансироваться не по смете, как сейчас, а по госзаданию, в котором должны быть прописаны показатели эффективности и конечный результат, за который и платит бюджет. Доходы, полученные ими от оказания платных услуг, использования имущества, будут оставаться в распоряжении бюджетного учреждения. Эти новые правила касаются учреждений образования, здравоохранения, культуры…"
Главная цель нового закона - повысить качество предоставляемых услуг. Ведь когда деньги доводятся по смете, их получатели заинтересованы лишь в том, чтобы их потратить и добиться расширения сметы на следующий год. Ни о каком повышении качества услуг речи не идет. Новые принципы должны изменить эту ситуацию. При этом в законе устанавливается четкая связь между финансированием так называемого нового бюджетного учреждения и качеством его работы…"
(Кукол, Е. На урок - по госзаказу [Электронный ресурс] / Е. Кукол, М. Агранович, Т. Зыкова // Российская газета. – 2010. – 6 мая. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/05/06/shkola.html . - Дата обращения: 20.05.2010).
"Замминистра финансов Татьяна Нестеренко: "Этот закон вообще не регулирует объем госуслуг. Объем госуслуг вытекает из Конституции РФ. Все прописано и в законе об образовании, о культуре, о здравоохранении - есть масса законов материального права, которые говорят, что государство должно делать". "Ни бюджет, ни смета, ни субсидия не определяют объемы государственных заданий. Бюджет вторичен, финансы вообще играют обслуживающую роль", - просветила депутатов замминистра, заверив народных избранников, что "ни одна норма, ни один социальный стандарт, ничего в этом законе не сокращается, не ставится даже под сомнение"…
По ее словам, заниматься деятельностью, приносящей доход, бюджетным организациям разрешалось и раньше. Если это было предусмотрено в их уставе. Сейчас же сделано важное уточнение - допускается только такое предпринимательство, которое соответствует целям той деятельности, ради которых учреждение создано…"
(Шкель, Т. Мифы и реальность [Электронный ресурс] / Тамара Шкель // Российская газета. – 2010. – 24 мая. – С. 3. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/05/24/budgetniki.html . - Дата обращения: 25.05.2010).
"Закон позволяет бюджетным учреждениям сделать заявку на ту или иную форму, заявку рассмотрит учредитель. В процессе обсуждения реформы становится понятно, что все учредители готовы соглашаться с предложениями учреждений. Думаю, что большинство учреждений культуры остановится на выборе формы "бюджетного учреждения нового типа". Деятельность новых бюджетных учреждений будет финансироваться в рамках госзаданий, то есть под конкретные цели и задачи. Эта схема кажется нам наиболее эффективной, потому что позволяет лучше понять, на какие мероприятия конкретно идут государственные средства, а, следовательно, дает полное право спросить и о качестве данных мероприятий, и о процедуре их проведения. Но ни в коем случае этот мой тезис не означает, что государство будет контролировать деятельность творцов и действовать по идеологической схеме. Форма госзадания требует большего обращения к конечному пользователю того продукта, который в том или ином учреждении создается, что является достоинством закона. И такая форма финансирования гораздо эффективнее существующей сегодня сметы. В первую очередь потому, что позволяет свободно распоряжаться заработанными средствами и переводить сэкономленные деньги, к примеру, на следующий год (чего сметное финансирование не допускает). Есть в законе и понимание того, что предоставление культурных благ не сводится к тому, чтобы просто продать какой-то товар. Именно поэтому в качестве отдельного госзадания для учреждений культуры будет выделено сохранение музейного, библиотечного и архивного фондов…"
(Ивлиев, Г. Григорий Ивлиев: Сокращение бюджета на 15 миллиардов для культуры недопустимо [Электронный ресурс] / Григорий Ивлиев ; [беседовала] Мария Токмашева // Культура. - 2010. - 3-9 июня. - Режим доступа: http://www.kultura-portal.ru/tree_new/cultpaper/article.jsp?number=885&rubric_id=200&crubric_id=1002077&pub_id=1111513 ).
"В законе конкретизировано, что к открытой информации относится, в том числе заработная плата руководителя и средняя зарплата работников. А также будет доступен для всех отчет по финансово-хозяйственной деятельности.
[Вопрос]: А кто будет контролировать, дал ли директор информацию или скрыл?
[Ответ]: Для этого существует общественный контроль, который проявляется уже на стадии распоряжения субсидией, чтобы директор на деньги, выделенные из бюджета, не открыл при школе баню или ресторан… Очень важно, чтобы контроль начинался именно тогда, когда принимается решение о том, куда потратить средства.
(Ивойлова, И. Что в кошельке у директора [Электронный ресурс] / Ирина Ивойлова // Российская газета-Неделя. – 2010. – 27 мая. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/05/27/school.html ).
"Чтобы давать бюджетным учреждениям больше возможностей зарабатывать деньги, закон снимает и многие ограничения по сдаче их имущества в аренду, - объясняет Галина Изотова [первый заместитель председателя Комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике]. Согласно статье шесть 83-ФЗ от 8 мая 2010 года, "бюджетные учреждения вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано". Сейчас эта процедура невероятно усложнена. Например, некоторые муниципалитеты накладывают прямые запреты на любую аренду. Или отбирают эти помещения у бюджетника и сдают сами. Принцип, на котором базируется этот закон, еще называют - "деньги идут за потребителем". Государство не вкачивает средства в содержание больших полупустых помещений, а дает задание на предоставление определенной услуги определенному количеству потребителей.
(Бухарова, О. Казенное. Не свое [Электронный ресурс] / Ольга Бухарова // Российская Бизнес-газета. – 2010. – 1 июня. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/06/01/zakon.html . - Дата обращения: 1.06.2010).
"Директор Всероссийской государственной библиотеки иностранной литературы Екатерина Гениева: "Нам хотят предоставить возможность самостоятельно зарабатывать деньги? Так пусть уж предоставят эту возможность. Я точно знаю, что Библиотека иностранной литературы должна оказаться в бюджетном регистре, потому что мы используем более 60% внебюджетных средств. И я хочу, чтобы наша библиотека оказалась среди бюджетных организаций, потому что на них, как мне объясняли, в меньшей степени будут распространяться существующие уже законы – №94, №131 и все остальные безумные законы. Ведь отдашь последнее, лишь бы не было этого закона №94…"
(Гениева, Е. "Нельзя приравнивать книгу к гвоздю" [Электронный ресурс] / Екатерина Гениева ; [беседовала] Людмила Привизенцева // Новые известия. – 2010. – 24 мая. – Режим доступа: http://newizv.ru/news/2010-05-24/126865/ . - Дата обращения: 25.05.2010).
"Что касается культурной сферы, то здесь опасности и рисков для руководителей театров или библиотек, а также их зрителей-посетителей практически не существует. Об этом сообщил генеральный директор театра им. В. Немировича-Данченко Владимир Урин. Единственная проблема, по его словам, - определение государственного задания для театров, архивов, зоопарков, филармоний. Пока, обсуждая применение закона на практике, руководство театра и минкульт сошлись на том, что, к примеру, госзадание от "наполняемости театров" зависеть уж точно не должно.
А если новые бюджетные или автономные учреждения начнут банкротить в целях завладения их имуществом и земельными участками? На этот вопрос Татьяна Нестеренко ответила категорично: "Такое развитие событий невозможно в силу самого закона". Равно как невозможно отчуждение имущества - недвижимого и движимого - у этих учреждений. Напомним, противники закона считают, что бюджетные учреждения, расположенные в прекрасных зданиях, занимающие престижные земельные участки, станут легкой добычей кредиторов. По словам замминистра, конструкция документа такова, что его авторы сознательно пошли на "несимметричные отношения" между учредителями бюджетных автономных и казенных учреждений и их возможными кредиторами, ограничив последних в правах…"
(Зыкова Т. Врачей и зрелищ [Электронный ресурс] / Татьяна Зыкова // Российская газета. – 2010. – 11 июня. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/06/11/a400332.html . - Дата обращения: 11.06.2010).
Минусы перевода в статус бюджетных учреждений
"Если объем оказываемых услуг не соответствует госзаданию по объему или по качеству, то финансирование может быть уменьшено или прекращено... Если, допустим, учреждение оказывает услуги низкого качества, то учащихся могут перевести в другую школу либо старую присоединить к хорошо работающей…"
(Кукол, Е. Школа в трех вариантах [Электронный ресурс] / Е. Кукол // Российская газета. – 2010. – 12 мая. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/05/12/dok-status.html . - Дата обращения: 19.05.2010).
"Важнейшей новеллой документа стала замена сметного финансирования на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ) в виде бюджетных субсидий. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения задания, однако при этом допускается уменьшение объема субсидии в течение срока выполнения задания. По мысли авторов закона, такой подход должен повысить эффективность решения бюджетными учреждениями уставных задач, так как при существенном сокращении объема госзадания они будут вынуждены изыскивать дополнительные средства путем оказания платных услуг и осуществления иной приносящей доход деятельности, предусмотренной учредительными документами.
К сожалению - и на это неоднократно указывали критики закона, - он оставляет открытыми целый ряд вопросов: что конкретно будет входить в состав госзадания, кем и как оно будет формироваться? Что произойдет, если бюджеты не сумеют вовремя обеспечить его финансирование? Какова будет доля платных услуг в общем объеме, и в каком порядке будет определяться стоимость их оказания?..
Неразрешенным остается вопрос о правовых последствиях неконкурентоспособности и, как следствие - неплатежеспособности бюджетного учреждения. Означает ли это, что оно должно будет подвергнуться банкротству в общем порядке? И если это так, то, с одной стороны, это означает возможность для бизнеса занять освободившуюся нишу, предлагая населению свои услуги. С другой стороны, многие ли бюджетные учреждения обладают достаточным имуществом, за счет которого могут удовлетворить свои требования кредиторы в случае банкротства? Да, и вообще, отмена принципа сметного финансирования не подорвет ли базу многих бюджетных учреждений настолько, что многие негосударственные контрагенты откажутся от работы с ними, опасаясь лишиться и того минимума средств, который могут получить сейчас, в условиях действующего законодательства?.."
(Хаванский, С. Свободу бюджетникам! [Электронный ресурс] / С. Хаванский // Российская бизнес-газета. – 2010. – 18 мая. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/05/18/budgetnie.html . - Дата обращения: 21.05.2010).
.
"К "особо ценному движимому имуществу государственных (муниципальных) учреждений культуры" будут отнесены предметы Музейного фонда Российской Федерации, документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда, находящиеся в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений культуры. Критерии и порядок отнесения имущества к "особо ценному" очень волновали музейщиков из-за расплывчатой формулировки – "движимые вещи определенной стоимости, без которых осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено".
Это самое особо ценное имущество наряду со зданиями "отойдет" в оперативное управление бюджетных учреждений. Объекты культурного наследия при этом, естественно, повлекут за собой обязательность их сохранения…
Другое опасение музеев, как, впрочем, и иных учреждений культуры, связано с параметрами финансирования госзаданий. Ведь законопроект как раз и предусматривает, что бюджетные учреждения нового типа будут получать деньги из казны только на выполнение конкретных - государственных - заданий. "Важнейшая для музеев проблема - определение порядка, условий и финансовых параметров государственного задания. Идеология законопроекта предполагает, что государство во взаимоотношениях с музеями переходит к размещению заказа на оказание услуг и, соответственно, устанавливает их финансирование", - отмечали в Союзе музеев. Но даже если финансирование того или иного задания будет установлено в должном объеме, не факт, что в процессе работы эта сумма существенно не уменьшится, а с учетом нынешних экономических условий - не исчезнет вовсе…
Проект поправок ко второму чтению предполагает, что "уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения, осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания". "Первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждениям будут определяться исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных в 2010 году с возможным увеличением на содержание вновь вводимых в 2011 году объектов социальной сферы", - это еще одна из наиболее важных поправок. Так же, как и уточнение положений, касающихся возможности оказания бюджетными учреждениями платных услуг сверх установленного государственного (муниципального) задания. Бюджетное учреждение, согласно поправкам, будет вправе осуществлять другие виды деятельности, не являющиеся основными, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах…
До сих пор четко не прописано, что ликвидация или реорганизация не только государственного, но и муниципального музея возможна только правительственным постановлением. На этом настаивают все учреждения культуры, профильный комитет Госдумы, Минкультуры. Но пока формулировка подготовленных ко второму чтению поправок выглядит так: "Принятие решения о сохранении и использовании предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда в случае реорганизации либо ликвидации государственных (муниципальных) учреждений осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации"...
Законопроект чрезвычайно беспокоит и библиотеки. Они опасаются, что под "оптимизацией бюджетной сферы", по сути, скрывается тактика по ее коммерциализации. А если говорить о библиотеках, то о том, что надо определить денежный эквивалент библиотечных услуг, переложив расходы по их содержанию на читателей.
"Библиотекам предложено сделать очень непростой выбор. Или вы - казенное учреждение, и тогда мы даем вам кое-какие деньги. Но если что-то заработаете - отдайте, пожалуйста, в бюджет. А хотите остаться бюджетной организацией - получайте некую субсидию от государства и крутитесь сами, - говорит директор Библиотеки-читальни имени И.С.Тургенева Татьяна Коробкина. - Второй вариант предоставляет больше свободы: не надо ходить в казначейство, как сейчас, и тратить каждую копейку в соответствии со сметой. Казалось бы, он выгоднее, особенно в условиях кризиса, когда казначейская система с каждым днем все жестче и не позволяет сделать ни шагу вправо или влево. Да и мы за это время уже научились немножко зарабатывать и затыкать дыры в финансировании. Но все не так просто. Потому что государство эти наши крохи грозится отобрать, ничего практически не дав взамен. А пускаться в свободное плавание тоже рискованно, ведь спонсоров вокруг нас как-то не видно, а на чем реально зарабатывать - совсем неясно..."
(Токмашева, М. Музеям и библиотекам дали передышку [Электронный ресурс] / М. Токмашева, А. Семенова // Режим доступа: http://www.kultura-portal.ru/tree_new/cultpaper/article.jsp?number=878&rubric_id=218 . - Дата обращения: 21.05.2010).
"В законопроекте зафиксировано, что "первоначальные нормативы определяются… исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных федеральному бюджетному учреждению в 2010 году". Такой подход вызывает серьезное беспокойство у всех учреждений - будущих "бюджетников"…Если относиться к этому документу непредвзято, то учредитель должен будет по нормативам содержать свою собственность, то есть здание и особо ценное имущество, а также финансировать муниципальный заказ на основании перечня муниципальных услуг, - рассуждает директор Егорьевского историко-художественного музея Наталия Артемова. - Так как музейный фонд объявлен особо ценным имуществом, то на хранение, реставрацию, поддержку температурно-влажностного режима, обработку и прочее также должны выделяться бюджетные средства. Мероприятия (проведение выставок, образовательных программ, социальная работа) тоже должны финансироваться из бюджета. Даже если учредитель из-за отсутствия средств не даст музею муниципального задания на его услуги (то есть не профинансирует выставки, тематические вечера, исследовательскую работу), он обязан будет содержать свое имущество. Но в этот механизм заложена ловушка: при определении норматива на последующие годы при увеличении доходов музея от платных услуг нормативы финансирования будут уменьшаться на сумму дополнительной прибыли. Таким образом, чем больше будет стараться заработать музей, тем меньше денег из бюджета он будет получать. При разработке норматива учредитель всегда будет отталкиваться от текущей сметы расходов, для которой характерно недофинансирование, а значит, норматив не будет отражать действительных потребностей музея". Но даже если новый порядок финансирования будет закрывать потребности текущей деятельности, то вопрос инвестиций в развитие социально ориентированных учреждений остается темным.
Самым очевидным результатом претворения в жизнь положений нового законопроекта станет укрупнение учреждений социальной сферы при сокращении их количества…
(Рубченко, М. Редкие пятна на карте страны [Электронный ресурс] / М. Рубченко// Эксперт. – 2010. - № 13. – Режим доступа: http://www.expert.ru/printissues/expert/2010/13/pyatna_na_karte . - Дата обращения: 21.05.2010).
"Курс на экономию" намечен в самом законе № 83-ФЗ. Из п. 8 статьи 31 четко следует: объем финансирования бюджетного учреждения в 2011 году не должен превышать объем 2010 года. И вообще "сохранение (либо снижение темпов роста) бюджетных расходов" на предоставление населению образовательно-культурно-лечебных услуг — задача государства Российского…"
(Дьякова, Е. Между ау и ку-ку [Электронный ресурс] / Елена Дьякова // Новая газета. – 2010. – 19 мая. – Режим доступа: http://www.novayagazeta.ru/data/2010/052/25.html ).
"Многие сотрудники бюджетных учреждений могут потерять работу. Ведь хорошо известно, что "оптимизация расходов" означает сокращение всего и вся, что не приносит денег. На бесплатных услугах по госзаданию, которые не дают большой прибыли, оставят минимум специалистов с грошовой зарплатой, к которым надо будет пробиваться с боем.
Таким образом, затеваемая "реформа" ведет к появлению в России двух многомиллионных очередей.
Одна - из людей, пытающихся дождаться и получить хотя бы какой-то минимум бесплатной помощи в рамках госзадания. А другая - из бывших бюджетников, которые могли бы им помочь, но вместо этого отправлены на биржу труда, потому что их работа больше не оплачивается государством. Иными словами, под лозунгом экономии бюджетных денег и повышения эффективности работы готовится ломка всей системы социальных услуг, без которой просто не может быть современного развитого государства.
Очень настораживает и то, как велась работа над законопроектом.
Целый ряд важнейших вопросов до сих пор не имеет вразумительного ответа. Например, что конкретно войдет в состав бесплатного для граждан госзадания в различных бюджетных отраслях? Что будет, если перегруженные региональные бюджеты не смогут вовремя оплатить это госзадание? Как быть, если работа школы или больницы в каком-то населенном пункте не будет окупаться, и что делать местным жителям, которые пользовались ее услугами? Как будут регулироваться цены на платные социальные услуги?
Складывается впечатление, что сторонников закона интересует лишь будущая бюджетная экономия, а не то, как изменится жизнь людей после его принятия…"
(Миронов, С. Бюджетный разлом [Электронный ресурс] / Сергей Миронов // Российская газета-Неделя. – 2010. - 13 мая. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/05/13/gosuchrejdenia.html . - Дата обращения: 13.05.2010).
"[Следует ожидать] уменьшения числа бюджетополучателей, об этом в минфине говорят открыто. Сейчас в РФ более трехсот тысяч бюджетополучателей, по мнению министерства, это много, отсюда и разговоры об оптимизации сети учреждений культуры. Но надо сказать, что это намерение входит в противоречие с основополагающими принципами демократии, поскольку согласно Конституции РФ, гражданин (он же - налогоплательщик) имеет право на доступ к культурным ценностям. Он с подоходного налога уже оплатил существующую сегодня сеть учреждений культуры. То есть наличию библиотеки или клуба на селе, к примеру, мы обязаны карману налогоплательщика. А в соответствии с новым законом учредитель (заметьте, учредитель, а не сход граждан - потребителей этих услуг) может принять решение о закрытии этого учреждения. В минфине уже готовится особый порядок ликвидации бюджетных учреждений нового типа. Так вот теперь будет решать учредитель, закрывать библиотеку или объединять два театра - кукол и ТЮЗ. И это смущает, как и вопрос с госзаданием. Это понятие было введено в 2006 году законом об автономных учреждениях. О чем речь? О финансировании определенной программы жизнеобеспечения БУНТ. О сметах теперь придется забыть. В театрах никак не возьмут в толк, какие критерии оценки, какие показатели могут быть применены при выполнении госзадания - наполняемость зала, количество зрителей или число новых постановок? Но ведь новая постановка может и провалиться, а может вызвать аншлаг. Но задание будет выполнено, ведь постановка осуществлена…"
(Парошин, Г. Культурный БУНТ [Электронный ресурс] / Геннадий Парошин ; Лариса Каллиома // Российская Бизнес-газета. – 2010. – 1 июня. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/06/01/paroshin.html . - Дата обращения: 1.06.2010).
"В театральном союзе рассчитывают, что мнение специалистов театрального, библиотечного и музейного сообществ учтут при разработке подзаконных актов, которые могут повернуть реформу бюджетных учреждений как в ту, так и в другую сторону.
Не может не смущать открыто объявленная цель нового закона: "повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) бюджетных расходов на их предоставления". Цель эта была обозначена на стадии законопроекта, но расширенное заседание Секретариата СТД было назначено без учета нынешних темпов прохождения документов. Закон предусматривает, что объем финансирования бюджетного учреждения в 2011 году не должен превышать показатели нынешнего года, что – имея в виду прогноз по инфляции – будет ниже на 7–10%.
Выступая в СТД, президент Российской государственной библиотеки Виктор Федоров рассказал еще об одной опасности: со следующего года субсидии будут положены бюджетным учреждениям отдельно – за (или – на) предоставленные услуги, отдельно – на содержание фонда. Но вот у бывшей Ленинки "обсчитаны" лишь книги, приобретенные за последние годы, – это больше 400 млн. руб. Самые ценные фонды пока не имеют цены. А раз нет цены, нет и дотации на содержание этих фондов. ..
К уже поставленным вопросам хочется добавить еще один, заданный Дмитрием Трубочкиным, директором НИИ искусствознания: "Повышение эффективности при снижении расходов" – что это? И кто и по каким параметрам сделал вывод, что нынешняя эффективность театров, музеев и т.д. – недостаточная?..."
(Заславский, Г. Как обанкротить Театр на Таганке [Электронный ресурс] / Григорий Заславский // Независимая газета. - 2010. - 20 мая. – Режим доступа: http://www.ng.ru/culture/2010-05-20/1_teatr.html . - Дата обращения: 1.06.2010).
"Расчет нормативных затрат на оказание услуг, по действующим сегодня правилам Минфина, включает в себя только оплату труда с начислениями, расходные материалы, общехозяйственные расходы и часть коммунальных расходов, непосредственно связанных с оказанием услуги. Вот из чего пока складывается "государственное задание", из него же должен быть рассчитан и объем субсидии, которую, как уже было сказано, выделят только после того как мы услуги окажем, деньги на их оказание потратим и убедим всю вышестоящую цепочку руководителей, что задание мы выполнили. Зная скорость рассмотрения и принятия решений по всему, что связано с финансированием, "возмещение" затрат на оказание услуг в первом полугодии мы можем получить в ноябре–декабре. При этом закон строго-настрого предписывает взыскать остатки денег от бюджетных субсидий в доход соответствующего бюджета в конце финансового года. Откуда может быть "остаток", если это "возмещение" уже потраченных денег? Непонятно!
Самое страшное для музеев, хранящих фонд произведений искусства и материальной культуры, заключается в том, что и денежные, и трудовые затраты на "оказание услуг" составляют не более 20–30% всех расходов на содержание и обеспечение деятельности этих учреждений. Остальные 70–80% – это затраты на обеспечение исполнения государственных полномочий и функций по сохранению национального культурного наследия, его формированию, обеспечению сохранности, изучению и созданию условий для возможности доступа к нему граждан. И только сам факт "доступа" может быть определен как "оказание услуг". Но в новом законе нет намеков на то, что бюджеты обязаны выделять субсидии на эту часть деятельности (пусть под названием "субсидия на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества"), причем не в порядке "возмещения". Обеспечение безопасности хранилищ, поддержание в них необходимого температурно-влажностного режима, реставрационные и консервационные работы, оборудование для хранения фондов, работа квалифицированного персонала хранителей, не говоря уже о содержании и сохранении недвижимых объектов культурного наследия, – все это не просто требует средств, которые никто из нас заработать не в состоянии, но это еще требует и заблаговременных платежей поставщикам услуг.
Понятно, что в условиях свободы от субсидиарной ответственности собственника, который бросает культурное наследие Отечества на произвол судьбы, учреждения, и это нельзя исключить, дожидаясь каких-нибудь "иных" субсидий, будут непрерывно судиться и проигрывать суды кредиторам, которым не смогли вовремя заплатить за охрану, электроэнергию, связь и т.д. и т.п. В одном случае нас закроет госпожнадзор, в другом – закроет учредитель…"
(Кузьмин, А. И. Как жить музею, если отменят субсидиарную ответственность [Электронный ресурс] / А. И. Кузьмин // Независимая газета. – 2010. – 26 мая. – Режим доступа: http://www.ng.ru/ideas/2010-05-26/5_museum.html ).
"Итак, есть деньги на минимум услуг, определённых правительством, региональными властями либо муниципалитетами. Проблема в том, что расчёт каждой услуги производится по количеству средств, которые есть в наличии. В то время как реальная, расчётная, стоимость на 40–80% выше. А работать надо, да так, чтобы не стать банкротом. Закон предлагает "спасательный круг" – даёт право на внебюджетную деятельность. При этом государство обещает по-прежнему контролировать бесплатность оговорённых в госзаказе услуг.
То, что удастся заработать сверх госзаказа, теперь будет оставаться в учреждении, станет легальным доходом, из которого можно увеличить зарплату работникам, улучшить материально-техническую базу, арендовать новое помещение и пр. Свобода действий!.. Чем плохо?.. Статус некоммерческой организации не предусматривает прибыли, которая уходила бы куда-то на сторону. По замыслу это должно усилить мотивацию на улучшение качества оказываемой медицинской помощи, развитие сопутствующей деятельности. В больницах, к примеру, часть палат можно сделать люксовыми. Речь идёт о новых методах лечения, продвижении высокотехнологичной помощи, улучшенном питании, других дополнительных услугах. Можно создавать новые структуры, используя заработанное и предоставленное имущество.
Возникает опасение: а не захотят ли больницы перевести всё на платные услуги? Нет, поскольку учреждению даётся госзаказ на обязательное (подчёркиваю – обязательное) выполнение социальных услуг, и оно не может от этого отказаться. Не секрет: сегодня на здравоохранение идёт на 50% меньше средств, чем нужно. Остальные надо как-то получать. Худо-бедно их добывают. Но деньги идут не легально, через кассу, а в конвертиках – врачу, медсестре. Новая форма учреждения призвана заставить человека тащить деньги не в чей-то карман, а принести в учреждение. По идее резко возрастает роль взаимоотношений коллектива и руководства. Распределение дополнительных доходов должно быть чётко прописано в коллективных договорах, договорах с советом трудового коллектива, с профсоюзами…"
(Колесников С. Спасательный круг или грузило? [Электронный ресурс] / Сергей Колесников ; беседу вёл Михаил Глуховский // Литературная газета. 2010. – 26 мая-1 июня (№ 21). – С. 13. - Режим доступа: http://www.lgz.ru/article/12806/ ).
"Переход бюджетных учреждений на рыночные условия хозяйствования может привести к ограничению прав граждан на соответствующие услуги, предусмотренные Конституцией РФ.
Деятельность бюджетных и автономных учреждений по оказанию социальных услуг осуществляется на основе государственного (муниципального) задания.
При этом бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок его финансового обеспечения для бюджетных и автономных учреждений определяется соответствующим органом власти по принадлежности.
В этих условиях основной гарантией обеспечения граждан соответствующими услугами становится государственное (муниципальное) задание.
Считаем, что одним из обязательных предварительных условий реформирования бюджетной сферы на основе данной концепции должны стать разработка и утверждение комплекса соответствующих стандартов как по объемам, так и по финансовым нормативам по всем видам социальных услуг, которые будут служить основой для утверждения государственных (муниципальных) заданий и госзаказов. В противном случае государственное (муниципальное) задание будет формироваться не на основе объективных критериев потребности в оказании соответствующих услуг, а исходя из имеющихся средств в соответствующих бюджетах…
Требует более тщательной проработки также норма о распоряжении имуществом бюджетными учреждениями, которая практически аналогична норме по автономным учреждениям (ст. 298 ГК РФ в новой редакции)…
Одновременно, с согласия собственника, БУ сможет распоряжаться и этим имуществом, в частности, оно может сдаваться в аренду…
Достаточная свобода в распоряжении имуществом, предоставленная бюджетным, как и автономным учреждениям (в соответствии с федеральным законом), по сути, может стать негативным моментом. Так как сферы деятельности этих юридических лиц не оговорены, то может иметь место передача фактически государственных средств и имущества в другие структуры, в том числе, в случае с автономными - и в коммерческие, частные. Ограничение этой передачи согласованием учредителя бюджетных учреждений (как и автономных – в соответствии с законом) представляется недостаточным. При этом отсутствует норма о том, что деятельность других некоммерческих организаций, учредителями которых будут выступать бюджетные учреждения, должна соответствовать уставным целям и способствовать качественному предоставлению услуг. Принципиально важным в данном случае является тот факт, что учредительным взносом является фактически государственное (муниципальное) имущество, а величина этого взноса, не регламентированная законопроектом, может привести к существенному сокращению доли имущества, оставшейся в распоряжении бюджетного учреждения, т.е., фактически, к утрате государственного, муниципального имущества, выведению его из сферы оказания социальных услуг. В этой связи представляется необходимым оговорить направления деятельности организаций, соучредителями которых могут являться бюджетные и автономные учреждения, а также максимальные доли имущества, которые могут быть внесены в данном случае в качестве учредителя…"
(Позиция ЦК профсоюза работников здравоохранения РФ) // http://www.przrf.ru/jspdoc-483/ ).
"Как и исходя из каких критериев будет формироваться госзадание, средства на исполнение которого и будут получать из казны бюджетные организации?..
"В библиотечной сфере складывается парадоксальная, скорее, даже - драматическая ситуация, - говорит директор Государственной публичной исторической библиотеки Михаил Афанасьев. - В законе предусмотрено выделение средств на содержание имущества - книг в том числе. Оно выделено в отдельную строку, слава богу, и не зависит от других услуг. Но вот что касается самих этих услуг... На протяжении последних десятилетий библиотеки ориентируются на то, чтобы все книги выдавать читателю домой. В прошлом году историческая библиотека ввела заказ книг из дома. Вам не нужно приходить в библиотеку, сдавать требования и ждать, когда принесут книжку. Набрал в Интернете, заказал и пришел получить книжку. Сейчас примерно треть читателей используют такую схему. Соответственно, на треть посещаемость библиотеки снизилась. К тому же мы выставляем книги в Интернете: оцифровываем то, что можно. Сейчас в Интернете, к примеру, выложено полное собрание законов Российской империи - миллион страниц. Историки, которые ходили листать эти 400-страничные книги, сидят дома за компьютером. Понятно, что число посещений библиотеки, выдача литературы - а это одни из ключевых показателей - уменьшаются. И когда я смотрю показатели, по которым мы отчитываемся, то все чаще думаю: "Не уйти ли в "казенку"?" Мне непонятно, как я в "стоимость" электронного посетителя заложу все: от оцифровки до публикации произведения в Интернете".
По словам Афанасьева, в "казенку" хотят уйти почти все библиотеки. "Историческая библиотека зарабатывает порядка 8 процентов от своего общего бюджета. А районная, муниципальная в лучшем случае 0,1 процента - и то за счет того, что у них есть планшетный ксерокс", - рассказывает нехитрую математику директор библиотеки.
У театров другая проблема. Многие опасаются, что в госзадание будут входить не только количественные, но и идеологические и даже эстетические требования. Правда, чиновники от культуры заверяют, что все госзадания будут формироваться, исходя из заявок самих учреждений культуры. И федеральные театры после этих заверений даже успокоились. Но вот что делать театрам региональным?
"Важно, чтобы руководители на местах понимали всю сложность ситуации. Чтобы учредитель там, на месте, не придумывал такие задания, которые будут вести к уменьшению финансирования учреждений культуры, - считает директор Московского театра имени М.Н.Ермоловой Марк Гурвич. - Но представьте такую парадоксальную ситуацию. Учредитель говорит театру: "Ваше задание будет выглядеть так - вы должны выпустить одну новую постановку. Вот под это я вам даю деньги. При этом вы должны посчитать, что участие в ней будет принимать вся труппа театра, вся постановочная часть, бухгалтерия". Учредитель сам формирует задание. Учитывая наши сегодняшние сложности - оптимизацию бюджета, - может произойти все что угодно. И завтра учредитель может сказать: я даю деньги, вы выпустили новую постановку, а дальше я прекращаю финансирование, действуйте сами".
Норма закона в данном случае выглядит следующим образом: "уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения, осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания". И как говорят разработчики, уменьшение госзадания возможно в очень редких случаях.
"Сегодня для всей бюджетной сферы наступает эпоха полной свободы... от бюджетных средств. Обязанностей хотя бы по частичному финансированию созданных учреждений у учредителя более нет, то есть захочу - профинансирую, не захочу - не буду. Субсидиарная ответственность упразднена", - говорит Александр Кузьмин.
И вроде бы закон декларирует, что в следующем году бюджетные учреждения получат деньги, "исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных в 2010 году с возможным увеличением на содержание вновь вводимых в 2011 году объектов социальной сферы" (эту поправку, к счастью, удалось внести ко второму чтению). "Но мы же с вами знаем инфляционные процессы. Тарифы на услуги ЖКХ повышаются чуть ли не каждый день. Поэтому, даже если в следующем году бюджетные организации получат сумму такую же, как в этом, все равно они "уйдут в минус", - отмечает Марк Гурвич.
(Токмашева, М. Русский БУНТ: осмысленный, но беспощадный [Электронный ресурс] / Мария Токмашева // Культура. – 2010. – 3-9 июня. – Режим доступа: http://www.kultura-portal.ru/tree_new/cultpaper/article.jsp?number=885&rubric_id=200 ).
"Что думают эксперты о новом бюджетном типе.
- Это еще худший вариант управления, чем предыдущий, - утверждает Елена Драпеко [первый зампред Комитета по культуре Госдумы]. — Директорам учреждений культуры мы просто связали руки, ноги и сказали: “Плыви!”
Это своеобразный микс старой системы управления и "автономки2. С одной стороны, музей или театр так же работает по схеме госзадания (со всеми вытекающими), но остаются аукционы и тендеры на реконструкцию и ремонт зданий, а также изготовление декораций.
И вот здесь смысл передела схем управления вообще становится мало понятным. Ясно как день — преуспеть и выжить в "автономке" смогут учреждения, которые имеют возможность здорово заработать. В том числе на аренде собственных помещений, на привлечении спонсорских денег. А спонсоры заинтересованы в уже раскрученных и известных за рубежом театрах и музеях.
Региональщики же потянутся в бюджетное управление в надежде на то, что за них большую ответственность будет нести государство. Но ведь и на них тоже может не хватить денег в местной казне, их теоретически могут обанкротить…"
(Культура на троих [Электронный ресурс] // Московский комсомолец. – 2010. – 2 июня. – Режим доступа: http://www.mk.ru/culture/article/2010/06/01/502267-kultura-na-troih.html ).
Подгот. Н. Е. Филиппова